fredag 12 december 2008

Lästips: Megaprojects and Risk

Flyvbjerg B. m fl (2003) Megaprojects and Risk - An Anatomy of Ambition, Cambridge University Press


Trogna läsare av Öresundsbloggen har säkerligen noterat ett återkommande, och illa dolt, budskap om den avgörande betydelse som stora investeringar i infrastruktur, kollektivtrafiklösningar, turistattraktioner, skyskrapor och andra landmärken har för den regionala utvecklingen runt sundet. Ibland behövs investeringar i en skala som vida överstiger nivån för underhåll och planerade uppgraderingar – ibland behövs ”megaprojekt”…

Dessa megaprojekt är nödvändiga för att anpassa regionens infrastruktur och produktionsapparat till nya utmaningar och förutsättningar samt till invånarantal som inte kunnat förutsägas när befintlig infrastruktur planerats. När den fasta förbindelsen över Öresund planerades utgick man exempelvis från trafikprognoser som redan överträffats med råge. Detta innebär att Öresundsförbindelsen på sikt riskerar att bli en flaskhals för regionens trafikflöden, något som givetvis inte kan undvikas enbart med underhåll av vägar och järnvägar eller ens med längre tåg och mer pressade tidtabeller. När det blir dags (igår) för politikerna att anpassa infrastrukturen till de nya förutsättningarna krävs en jätteinvestering – en helt ny förbindelse över sundet. Ett annat exempel är folkmängden i Öresundsregionen. Denna är stadigt växande och når med (o)jämna mellanrum punkter då exempelvis nöjes-, sport-, fritids- och shoppingutbudet måste uppgraderas med arenor, konserthus och köpcentra i skalor som hittills inte setts i de nordiska länderna. Samtidigt hårdnar den interurbana konkurrensen mellan Europas storstäder – Öresund måste se till att ha kapacitet att kunna stå som värd för de största mässorna och kongresserna, samt att kunna locka till sig de skarpaste forskarna och de mest konsumtionsvilliga turisterna. Attraktioner behövs. Inte bara forskningscentra och temaparker, utan även ”fysiska logotyper” i stål och betong – den fantastiska och storslagna arkitekturen i broar och höghus – krävs som komponenter i regionens varumärke och som generatorer till publicitet och gratis marknadsföring. Det är en tävling om ekonomisk aktivitet, en tävling som man inte kan lämna walkover till även om man skulle vilja. Varför? Jo, för i potten ligger miljoner människor, potentiella invånare, företagare och arbetare. Potentiella skattebetalare som är potentiella finansiärer av den offentliga välfärden. Syftet med allt.

Okej, så alla megaprojekt kan rättfärdigas utan problem så länge de syftar till att förbättra regionens infrastruktur eller stärka dess konkurrenskraft? Nej, givetvis inte. Avkastningen eller nyttan måste stå i proportion till den miljömässiga och finansiella risken, precis som vid alla investeringar. Det är på inga sätt så att Öresundsbloggen alltid och förbehållslöst stöder alla infrastruktur- och fastighetsprojekt så länge de är tillräckligt stora. T.ex. anser vi att politikerna i Region Skåne lägger alldeles för mycket energi och ekonomiska resurser på att bygga ut E22 genom landskapet. Man kan verkligen ifrågasätta om motorvägsstandard på hela vägsträckan är att föredra framför andra minst lika angelägna och betydligt mer miljöriktiga investeringar i det skånska järnvägsnätet. Det behövs exempelvis ett system med lightrail/spårväg i Malmö/Lund-området och det är mycket viktigt att Pågatåg/Öresundståg kan börja trafikera Trelleborg, Lomma och Staffanstorp snarast. För att inte tala om betydelsen av en HH-förbindelse…

Med andra ord är det alltid klokt att ha en sunt kritisk hållning till skattefinansierade jätteinvesteringar, särskilt om det handlar om mångmiljardbelopp. Det blir ännu viktigare om man betänker det faktum att många sådana investeringar dessutom fördyras under projektens gång. Det kan alltså vara nästintill omöjligt att uppskatta hur stor slutnotan kommer att bli. Beslutsfattarna tycks sakna verktyg för att göra träffsäkra prognoser och kostandsberäkningar och för att fatta ansvarsfulla beslut. Och med denna brist på verktyg följer givetvis en högre risk än nödvändigt.

En bok som diskuterar just dessa trängande frågor är Megaprojects and Risk – An Anatomy of Ambition, skriven av Bent Flyvbjerg, Nils Bruzelius och Werner Rothengatter. Flyvbjerg är professor i samhällsplanering vid Ålborgs universitet i Danmark, och tillsammans med sina medförfattare resonerar han kring infrastrukturens megaprojekt, både generellt och med utgångspunkt i specifika anläggningar som exempelvis Öresundsbron. Genom att ge begreppet Risk en central roll, samt föreslå en arsenal av kompletterande planeringsverktyg försöker man också bygga metoder för att ge framtidens megaprojekt större samhällsnytta och högre lönsamhet. För trots att boken är skriven i en vänstervriden anda, obligatorisk i universitetsvärlden, lyckas man ändå behålla en förnuftig attityd där man aldrig förnekar att vissa jätteprojekt trots allt måste genomföras. (Här skiljer ju sig författarna från samhällets vanliga gaphalsar) Nedan följer en SAMMANFATTNING:


Flyvbjergs, Bruzelius och Rothengatters bok tar sin utgångspunkt i vad de kallar för ”the megaprojects paradox”. Med denna term avses den paradoxala omständighet att antalet och omfattningen av mycket stora infrastrukturprojekt är större idag än någonsin tidigare trots att flertalet av dessa projekt inte lyckas uppvisa några bra resultat, varken avseende ekonomi, tillväxteffekter, miljöpåverkan eller folkligt stöd.

Författarna placerar denna paradox i en kontext baserad på begreppet risk. De hänvisar härvidlag bland annat till Ulrich Beck, Anthony Giddens och andra tänkare inom samhällsvetenskaperna som hävdar att risk i allt högre omfattning har blivit en central del av all mänsklig aktivitet i dagens samhälle. Vi lever i ett ”risksamhälle” (risk society) i vilket det är omöjligt att uppnå avsedda sociala, ekonomiska, politiska och miljömässiga mål om man inte tar hänsyn till de riskfaktorer som finns.

I boken försöker Flyvbjerg m.fl. koppla ihop paradoxen hos megaprojekten med idén om ett risksamhälle genom att hävda att bristande riskanalyser (eller avsaknaden av sådana) i planering och genomförande av stora infrastrukturprojekt är en starkt bidragande orsak till de dåliga resultaten. Man försöker finna paradoxens orsaker genom att studera verkliga projekt och dra lärdomar från dessa.

Genom att det företrädesvis är transportrelaterade projekt som studeras – till exempel vägar, broar tunnlar och järnvägar – gör man samtidigt en koppling till ett annat av det moderna och postmoderna samhällets starkaste karaktärsdrag: Det tycks idag finns en strävan hos människan efter att ständigt krympa de geografiska avstånden och möjliggöra allt snabbare och smidigare flöden av såväl människor och varor som information. I detta sammanhang hänvisas till termer som ”frictionless society” och ”death of distance”.

Flyvbjerg och hans medförfattare försöker under bokens gång identifiera och konkretisera på vilka sätt utfallen av stora projekt skiljer sig från avsedda och väntade resultat. Man har då granskat dokumentation från en lång rad projekt i Europa och annorstädes men hänvisar också till andra forskares rapporter. De projekt som ägnas störst uppmärksamhet i boken är tunneln under Engelska kanalen, bron över Stora bält samt Öresundsförbindelsen.

Författarna konstaterar snabbt att det är mycket vanligt att de faktiska kostnaderna för stora infrastrukturprojekt vida överstiger de beräknade nivåerna. Vanligt är att slutnotan blir 50-100 % högre än väntat. De projekt som Flyvbjerg m.fl. fokuserar särskilt på bröt inte denna ”norm” med ökade kostnader: Tunneln under Engelska kanalen, som färdigställdes 1994, blev till exempel 80 % dyrare än beräknat, bland annat beroende på förändrade säkerhetskrav. Bron över Stora bält, som var klar 1999, blev 54 % dyrare efter att bland annat en översvämning och en svår brand påverkat budgeten. Kostnaderna för Öresundsbron (exklusive landförbindelser) hade vid öppnandet 2000 ökat med 26 %. I kapitlet, i samband med att en forskningsstudie från universitetet i Ålborg refereras, uppmärksammar man också den anmärkningsvärda omständigheten att kostnadsökningar återkommer i olika projekt år efter år och att de inte tycks avta. Det verkar alltså inte som om vi lär oss av historien…

Höga kostnader under planering och konstruktion följs tyvärr ofta av lägre intäkter än beräknat när anläggningarna väl är i drift. Detta försämrar många projekts ”livsduglighet” ytterligare och underminerar på sätt och vis deras existensberättigande. Nivån på intäkterna är ett mått på den efterfrågan som finns för projektet. Flyvbjerg m.fl. skriver att ”…there is little evidence that demand forcasting – like cost forecasting, and despite all scientific progress in modelling – is a major source of uncertainty and risk in the appraisal of major projects.” Redan här, tidigt i boken, antyds det alltså att de dåliga resultat som uppvisas av många infrastrukturprojekt kan härledas till olika former av risker, och kanske framförallt till hur dessa risker identifieras, bedöms och hanteras. Detta är något som sedan utvecklas och tydliggörs allt mer under textens gång.

Höga kostnader och låga intäkter leder alltså till att lönsamheten i själva projektet blir dålig. Det är dock inte bara på ekonomiska grunder som projekten kan ifrågasättas. Konstruktionen, driften och nyttjandet av anläggningarna har också miljömässiga och sociala implikationer för det geografiska omlandet. Härvidlag slår författarna fast att omfattningen av miljömässig påverkan vanligtvis skiljer sig starkt från vad som prognostiserats. Detta beror bland annat på att miljökonsekvensbeskrivningarna görs i alldeles för generella ordalag och, framförallt, på att de tas fram först i slutet av planeringsprocessen när man i praktiken redan är politiskt och ekonomiskt bundna vid ett genomförande och då inga andra alternativ egentligen finns. Flyvbjerg m.fl. uppmärksammar också det faktum att mycket få uppföljningar av miljökonsekvensbeskrivningar görs. Det är därför svårt att dra lärdom av tidigare erfarenheter och att utveckla och förbättra plan- och beslutsprocessen.

Även beräkningar av miljöpåverkan är naturligtvis, precis som intäkter och kostnader, nära förknippat med osäkerhet och risk. Risk är alltså en central komponent i alla stora infrastrukturprojekt. Ändå tycks det, att döma av de dåliga resultaten hos många projekt, som om denna betydelsefulla faktor behandlas mycket styvmoderligt och som om de riskanalyser som görs är av mycket dålig kvalitet. Hur kommer detta sig? Flyvbjerg och hans medförfattare spekulerar i flera olika orsaker. En berör de omfattande tidsramar som normalt förbinds med stora projekt. De politiker och andra som är med och antar överoptimistiska prognoser har i många fall redan hunnit lämnat sina poster när de ekonomiska förlusterna väl blir synliga.

En annan orsak går, enligt författarna, att finna i den ”lobbyverksamhet” som olika intressegrupper bedriver. Denna är vanligtvis mycket intensiv eftersom den inte medför några stora kostnader eller risker för grupperna själva. Eventuella negativa effekter påverkar istället skattebetalarna. Det finns även anledning att tro att det sätt på vilket en specifik intressegrupp, nämligen entreprenadfirmorna, agerar är en bidragande orsak. De är så måna om att vinna stora kontrakt att de vågar ta risken att medvetet tona ner kostnader och identifierade risker i samband med att de lämnar sina anbud. De vågar ta denna risk så länge de ekonomiska konsekvenserna vid ett misslyckande inte blir för stora i relation till intäkterna.

Alla dessa orsaker till varför riskhanteringen fallerar kan i grunden härledas till fundamentala fel i den konventionella planerings- och beslutsprocess som vanligtvis följs vid stora infrastrukturprojekt. I och med att författarna fått detta att framstå klart och tydligt övergår boken i en allt mer normativ framställning. De ger förslag på hur processen kan förbättras.

Först och främst bör risk ges en mycket mer central roll och kontinuerligt få stor uppmärksamhet. Detta är inte bara en fråga om värderingar och förbättrad information utan också om institutionella arrangemang. Författarna vill här bland annat se en utveckling och uppstramning av lagar och regelverk. I detta ingår även förbättrade metoder för riskanalyser. Flyvbjerg m.fl. framhåller för detta en så kallad MLD-princip (most likely development) i kontrast till den princip som brukar ligga till grund för analyser, EGAP (everything goes according to plan).

Vidare vill författarna se en klarare och tydligare uppdelning mellan privata och offentliga intressen. Här handlar det, som vi har förstått det, om fördelning av risk (till skillnad fån bedömning av risk som diskuterades ovan). Det centrala argumentet är att det politiska styret (eng. government) bör avsäga sig sitt engagemang som förespråkare av projekt och istället koncentrera resurserna på att övervaka processerna så att dessa drivs i ”allmänhetens intresse”. Därmed skyddar de sina uppdragsgivare, skattebetalarna, från en stor del av de risker som förekommer.

Som ytterligare en punkt i Flyvbjergs recept för bättre megaprojekt presenteras i slutet av boken fyra ”verktyg” med vilka en hög ansvarsfullhet kan säkras i planerings- och beslutsprocesserna. De fyra verktygen är:

1. Transparens

Med en stor öppenhet går det, enligt författarna, att minska många av de ekonomiska, miljömässiga och sociala riskerna. Detta handlar bland annat om att göra all dokumentation tillgänglig för allmänheten. Man bör anordna informationsmöten, inte bara i PR-syfte, utan för att etablera en tvåvägskommunikation. Vidare skall projektens räkenskaper underkastas löpande revision.

2. Specificerade målsättningar

Vilka konkreta behov skall den planerade anläggningen tillgodose? Denna grundläggande frågeställning bör besvaras innan olika tekniska alternativ skall bedömas och några beslut skall fattas. Genom att också sätta upp konkreta mål kan hela processen bli målinriktad.

3. Tydligt regelverk

Reglerna som skall styra planeringen, beslutandet och driften av ett projekt bör fastställas innan processen tar sin början.

4. Riskkapital

Författarna argumenterar för att privata investeringar bör svara för åtminstone en tredjedel av det totala kapital som behövs. Detta skulle leda till bättre riskbedömningar och framförallt till en omfördelning av risk från vanliga medborgare (=skattebetalare) till sådana grupper som är bättre rustade att skydda sig mot riskerna (=kapitalister). Det är också troligt att trycket på att generera ekonomiska vinster blir större eftersom investerare i regel vill ha avkastning på de pengar de undvarar. Följden blir då förhoppningsvis en bättre budgetdisciplin.

Kritik kan dock också framföras mot att privata intressen skall involveras. Många är till exempel oroliga för att det politiska styret då tappar kontroll över skeendena. Flyvbjerg m.fl. menar emellertid att det snarare är tvärtom. Om privata intressenter tar på sig vissa delar kan politikerna istället mer effektivt koncentrera sig på sin huvuduppgift, nämligen att bevaka sina väljares intressen.

Det sistnämnda tydliggör en viktig aspekt på de allt fler och allt större infrastrukturprojekt som genomförs i vårt samhälle, nämligen den om demokrati. Det är, så som Öresundsbloggen uppfattar författarnas resonemang, värdet i de demokratiska principerna som är den grundläggande anledningen till varför våra megaprojekt bör föregås av en bättre utformad planering i framtiden.

Länk:
Boken Megaprojects and Risk finns bl.a. att köpa hos Bokus nätbutik.


Läs även vad andra bloggar skriver om , , , , , , , ,